Концепція проекту закону про люстрацію (оновлено)

Люстрація

Люстрація – процедура тимчасового обмеження права займати визначений законом перелік посад в органах державної влади та місцевого самоврядування у випадку вчинення дій, передбачених цим законом.

Орган влади, що здійснює люстрацію

Люстраційний комітет здійснює реалізацію політики в сфері люстрації.

Комітет складається з 11 членів. Голову Люстраційного комітету обирає Верховна Рада України строком на 5 років. Членів Люстраційного комітету обирає Верховна рада за поданням Голови Люстраційного комітету строком на 5 років. Члени Люстраційного комітету мають гарантії незалежності, їхнє звільнення можливе лише за власної заяви, засудження за вчинення злочину або смерті. Сім з одинадцяти членів Люстраційного комітету повинні мати вищу юридичну освіту.

Критерії люстрації

Люстрація має проводитися за такими критеріями:

1. Приналежність до керівництва обласних комітетів КПРС і КПУ та Центральних комітетів КПРС і КПУ, обласних комітетів ЛКСМУ та ЦК ЛКСМУ до 19 серпня 1991 року;
2. Приналежність до служби в 5-му управлінні КДБ УРСР, КДБ СРСР, КДБ інших союзних республік СРСР у якості штатних працівників та негласних агентів КДБ;
3. Співпраця зі Службою безпеки України у формі негласного агента або таємного штатного працівника;
4. Зайняття посад президента, прем’єр-міністра, члена Кабінету міністрів України, першої, другої та третьої категорії посад державних службовців та прирівняних до них посад, судді, народного депутата, сільського, міського Голови та депутатів місцевих рад та вчинення наступних дій:

• Організація чи участь у фальсифікації виборів Президента України 2004 року;
• Організація чи участь у забороні чи перешкоджанню мирним зібранням в період з 1 квітня 2010 року до 22 лютого 2014 року;
• Організація та участь у переслідуванні осіб за їхню політичну та громадську діяльність в період з 1 квітня 2010 року до 22 лютого 2014 року шляхом свавільних затримань і арештів, порушенні кримінальних проваджень, проведенні слідчих та оперативних дій;
• Організація та вчинення дій, що призвели до втрат державного та місцевого бюджетів у сумі понад 1 млн грн.
• Дія чи бездіяльність, що призвели до порушення прав людини та основоположних свобод, визнаних рішенням Європейського суду з прав людини, Комітетом ООН з прав людини та інших міжнародних інституцій.

Коло посад

Закон про люстрацію поширюється на осіб, що займають чи планують займати наступні посади:

• Президента України;
• Народного депутата України, сільського, міського Голови та депутатів місцевих рад;
• Прем'єр-міністра України та  членів  Кабінету  Міністрів  України;
• Першу, другу та третю категорію посад державних службовців та прирівняних до них посад;
• Судді;
• посади у прокуратурі й мають класний чин Державний радник юстиції, державний радник юстиції 1-3 класу, Старший радник юстиції та радник юстиції, молодший радник юстиції;
• посади, що займають військовослужбовці старшого та вищого офіцерського складу;
• члена виборчої комісії.

У профільних законах визначається, що необхідною умовою для займання цих посад, є відсутність обставин, визначених для критеріїв люстрації.

Кожна особа, що перебуває на цих посадах або претендує на їхнє зайняття подає декларацію про відсутність обставин, вказаних у критеріях для люстрації. У разі наявності цих обставин, особа не має право займати ці посади й повинна бути звільнена протягом 10 днів. У випадку, коли особа претендує на зайняття посади у порядку загальних виборів, Люстраційний комітет перевіряє особу на підставі поданої декларації під час виборчої кампанії.

Будь-яка особа може добровільно подати заяву про наявність обставин, визначених у критеріях для люстрації. Одночасно особа повинна звільнитися з займаної посади й взяти добровільне зобов’язання не займати відповідні посади протягом п’яти років. У такому випадку інформація про цю особу не поширюється публічно й рішення щодо особи є таємним.

Механізм застосування

Можливі два механізми, кожен з яких має свої переваги:

Перший варіант

Другий варіант

Люстраційний комітет перевіряє декларацію самостійно чи за заявою будь-яких осіб Люстраційний комітет розглядає справу щодо подання особою неправдивої декларації. Особа має право подати свої докази та коментарі. Комітет виносить рішення, котре можна оскаржити до суду протягом 10 днів до суду. Рішення комітету може розглядатися обласним судом та вищим судом в апеляційній інстанції. Справа може розглядатися за загальною процедурою або в окремих спеціально створених люстраційних палатах.

Люстраційний комітет перевіряє декларацію самостійно чи за заявою будь-яких осіб У складі обласного суду утворюється люстраційна палата, до котрої президентом України призначаються окремі судді. Справа розглядається трьома суддями за поданням Люстраційного комітету із дотримання стандартів права на справедливий суд; Рішення суду може бути оскаржено до Вищого суду у порядку апеляції, де утворюється також окрема люстраційна палата. Рішення Вищого суду є остаточним.

Кожен має право на оскарження рішення про люстрацію в судовому порядку із дотриманням стандартів права на справедливий суд.

Для суддів запроваджується спеціальна процедура люстрації: Люстраційний комітет перевіряє суддів при обранні вперше, а також при затвердженні на посади пожиттєво. Для перегляду суддів, що своїми рішеннями порушували права людини, необхідно зробити перегляд таких дій відповідно до оновленої процедури дисциплінарного провадження для суддів без участі Люстраційного комітету. Це повинні здійснювати судді у відставці, що мають суспільний авторитет. Це може визначитися цим або окремим законом.

Тривалість люстрації у часі

Процедура люстрації буде здійснюватися протягом десяти років.

Тривалість заборони

За рішенням відповідних органів особі може бути заборонено займати певні посади протягом 3-10 років в залежності від вини особи та оцінки її діяльності. Найбільш прийнятною є заборона на 5 років.

Захист приватного життя

Рішення про люстрацію оприлюднюється тільки після завершення усіх національних процедур щодо його оскарження. Оприлюднене рішення містить перелік усіх мотивів цього рішення. У випадку визнання особою відповідних обставин, ця інформація залишається таємною.

Пояснювальна записка до проекту закону про люстрацію

Обґрунтування

Люстрація є інструментом правосуддя перехідного періоду (англ. “transitional justice”), що застосовується після переходу від диктатури до демократії з метою захисту демократії від можливого повернення назад.

Люстрація полягає в обмеженні права певних визначених категорій осіб займати певні посади на державній публічній службі, в тому числі обмеженні права бути обраним на певну посаду.

Хоча люстрація не є покаранням, у міжнародному праві та практиці більшості країн вона розглядається в контексті кримінального права.

Люстрація не застосовується щодо різного роду дій, котрі класифікуються, як правопорушення, і за що особа може бути притягнута до адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Ризики люстрації:

• Надмірне втручання в приватне життя підозрюваних осіб: відповідно до міжнародних стандартів таке втручання легітимне виключно у випадку підозри у вчиненні злочину;
• Застосування люстрації на підставі підроблених документів: відомо багато випадків про неправдиві документи, що спеціально складалися спеціальними секретними службами щодо осіб;
• Використання люстрації в політичних цілях, особливо у випадку не чітких критеріїв її застосування; також ймовірні випадки корупції та шантажу осіб поширенням певної інформації про особу.

Міжнародне право

Міжнародне право в цій сфері[1]:

• Європейська Конвенція про захист прав людини в контексті ст. 6 (право на справедливий суд) та ст. 8 (право на приватне життя): Європейський суд з прав людини розглянув низку справ щодо люстрації в Польщі, Словаччині, Латвії та інших країнах, сформулювавши певні стандарти[2];
• Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006) «Про необхідність міжнародного засудження злочинів тоталітарних комуністичних режимів»[3];
• Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996) «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів»
• Рішення Конституційних судів різних країн.

Ці стандарти можна підсумувати до наступного:

• Вина кожної особи має бути окремо доведена;
• Кожна особа має всі права на захист, котрі вона має при кримінальному обвинуваченні, включно з правом на перегляд справи судом;
• Люстрація може діяти тільки обмежений період часу;
• Покарання повинно бути обмежено в часі й бути пропорційним та індивідуальним до кожної особи (зазвичай, не більше 5-10 років).
• Люстрація не може бути використана при роботі людини в юридичних особах приватного права, профспілках, громадських об’єднаннях, політичних партіях, підприємствах.

Орган влади, що здійснює люстрацію

Відповідно до міжнародних стандартів люстрацію може здійснювати виключно орган, що володіє відповідними гарантіями незалежності. Наприклад, такими в Україні є суди, Уповноважений з прав людини тощо. Тому Люстраційний комітет має мати відповідні гарантії незалежності. Він може створюватися за різною процедурою,   але головне, щоб його члена не можна було відкликати з посади. Найкраще, якщо парламент буде затверджувати кандидатури за поданням Голови комітету, котрого призначає парламент перед цим.

Щодо визначення кола посад, щодо яких застосовується люстрація

Даний перелік охоплює усі керівні посади в центральному апараті та багато посад на місцевому рівні.

Постанова Кабміну від 29 липня 1991 р. № 114 «Про затвердження Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ» визначає співвідношення звань до рангів державного службовця, тому у не вказаних випадках треба буде користуватися таблицею співвідношення звань до рангів.

Закон не може поширюватися на посади, що не відносяться до публічного права, тобто, на посади в державних чи приватних підприємствах, установах чи організаціях.

Критерії люстрації

Критерії люстрації повинні бути чіткими та передбачуваними. Вони не можуть містити оціночні поняття. Люстрація не є покаранням за певні правопорушення, а тому вона не може слідувати лише за їхнє вчинення. Навпаки. Люстрація повинна застосовуватися там, де неможливо встановити конкретне правопорушення. Тому, не можна наприклад, написати, що вона застосовується до всіх, що вчинили порушення прав людини в якийсь період. Фактично люстрація можлива за об’єктивними критеріями, наприклад, посаді, формі діяльності чи належності до певної організації.

Порушення цих вимог дає особі право звертатися до Європейського суду з прав людини з великими шансами виграти таку справу.

Загалом визначення чітких критеріїв останнього часу є найважчим елементом цього закону.

Архів національної пам’яті

Паралельно необхідно створити Архів національної пам’яті. Для цього треба розробити відповідну законодавчу базу та передбачити процедуру його утворення. У рамках Архіву необхідно об’єднати галузеві державні архіви СБУ, МВС, судів та інші в частині архівного фонду, створеного до 1 грудня 1991 року, а також матеріалів архівів щодо політичних переслідувань до 20 лютого 2014 року, й включити цей Архів до системи архівних установ України, забезпечити доступ до цих архівних фондів на основі окремого закону. Доцільно об’єднати Архів національної пам’яті та Інститут національної пам’яті (тоді можна зберегти назву Інститут національної пам’яті).

[1] Див. додатково переклади міжнародних документів українською тут: Засудження злочинів комуністичного режиму СРСР, Євген Захаров, 2013. khpg.org.ua.

[2] Див. наприклад, рішення Європейського суду з прав людини в справах: Турек проти Словаччини від 14 лютого 2006 року (заява № 57986/00), Мочички проти Польщі від 14 червня 2011 року (заява № 52443/07), Чодинічки проти Польщі від 2 вересня 2008 року (заява № 17625/05), Адамсонс проти Латвії від 24 червня 2008 року (заява № 3669/03), Матиєк проти Польщі від 24 квітня 2007 року (заява № 38184/03), Любош проти Польщі від 14 січня 2008 року (заява № 37469/05), Расмусен проти Польщі від 28 квітня 2008 року (заява № 38886/05), Горний проти Польщі від 8 червня 2010 року (заява № 50399/07) та інші.

[3] www.president.gov.ua.

Джерело